文旅产业是国民经济的战略性支柱产业，更是扩大内需、繁荣文化、吸纳就业、增进民生福祉的重要载体。对于中西部欠发达地区的区县而言，文旅产业往往承载着 “生态价值转化、文化传承复兴、县域经济突围” 的多重期待，但其发展面临的矛盾也更为突出。

文旅产业天然具备三个容易触发争议的 “敏感属性”：其一，它高度依赖活动、节庆、赛事聚集人气，既可能激活地方经济，也极易被贴上 “政府花钱赚吆喝” 的标签；其二，它常与城市更新、历史街区保护开发深度绑定，既可能传承文脉，也极易被指为 “造城运动”“拆真建假”；其三，在欠发达地区往往需要政府平台公司先行垫资破局，既可能培育市场土壤，也极易触碰隐性债务红线、被认定为形象工程。

产业底子薄、市场主体弱、人才缺口大，单纯依靠市场自发力量难以破局，政府主动引领、平台先行投入有其现实必要性；但政府出手易遭质疑，平台举债易碰红线，探索失误若被过度苛责，又极易催生 “多做多错、少做少错、不做不错” 的躺平心态。破解这一系列悖论的核心，在于牢固树立和践行正确政绩观，处理好 “显绩与潜绩、当前与长远、政府与市场、担当与底线” 的辩证关系，学会 “弹钢琴” 的工作方法：既坚决杜绝急功近利的形象工程、政绩工程，也绝不纵容消极无为的庸政懒政；既坚守债务与合规底线，也为改革探索留出空间。唯有如此，才能在积极有为与规范有序之间找到精准平衡点，推动中西部县域文旅事业行稳致远。

一、正本清源：发展文旅本身就是正确政绩观的题中之义

中央反复强调树立和践行正确政绩观，要求各级干部坚持以人民为中心的发展思想，完整、准确、全面贯彻新发展理念，杜绝形象工程、政绩工程，同时也鼓励干部担当作为、奋发进取。落实到县域文旅领域，首先要破除一个认知误区：似乎 “发展文旅” 与 “正确政绩观” 之间存在天然矛盾，政府越是有为越是危险。这是一种把 “不作为” 误读为 “守规矩” 的逻辑陷阱。

正确政绩观反对的从来不是 “作为”，而是 “乱作为” 和 “假作为”；反对的不是投入，而是脱离实际、不计代价、只为面子的投入。判断一项文旅工作是不是政绩工程，标准不在于政府是否牵头、是否花钱，而在于它究竟为谁而做、解决了谁的问题、留下了什么。从这个标准看，文旅产业恰恰是民生属性极强的领域，积极发展文旅不是政绩观的对立面，正是造福一方的具体实践。

第一，为民惠民是根本立场，政绩要写在群众笑脸上。 文旅产业的终极价值不是造了多少景观、办了多少活动、拿了多少牌子，而是是否提升了本地居民的文化生活品质，是否创造了稳定的就业岗位，是否带动了群众增收致富。尤其对于县域文旅而言，其首要功能是满足本地群众日常休闲、文化消费的民生需求，其次才是吸引外地游客、拉动经济增长。一个县城有没有可逛的街区、可看的演出、可参与的节庆，直接关系到当地人的生活品质和获得感。节庆活动不能只追求场面宏大，而群众参与感不强，休闲配套不能只服务外来游客，而忽视本地居民使用。

第二，久久为功是基本规律，政绩要经得起历史检验。 文旅产业天然具有投资周期长、培育周期长、回报周期长的特点，一个成熟的文旅目的地往往需要十年甚至数十年的持续打磨。中西部地区基础薄弱，更不可能一蹴而就。正确的文旅政绩，必然是 “功成不必在我、功成必定有我” 的潜绩，是一届接着一届干的接力赛，而不是任期内毕其功于一役的面子工程。那些盲目举债，砸钱办节庆的做法，本质上是违背产业规律的短视政绩观；但反过来，因怕出问题而放任产业长期停滞、群众文化需求得不到满足、青壮年持续外流，同样是对历史、对群众不负责任的懒政。

第三，实事求是是方法原则，政绩要贴合地方实际。 文旅发展没有统一模板，不能照搬东部模式、复制网红路径，县域文旅更不是大城市文旅的缩小版。资源禀赋一般、交通区位不佳、经济基础薄弱的区县，硬要对标旅游城市搞百亿级文旅综合体，必然陷入 “投入大、客流少、债务重” 的困境；但反过来，因基础薄弱就 “等靠要”、无所作为，也不符合实事求是原则。正确的选择是立足自身资源禀赋、人口规模、消费能力，走差异化、特色化、渐进式发展道路。尤其要清醒认识到，县域市场发育不足是客观现实，政府主动发挥规划引领、资源统筹、环境营造、基础托底作用，是弥补市场失灵的必然选择，绝非政绩观偏差；判断是非的关键，不在于政府是否出手，而在于出手是否合规、是否为民、是否符合长远发展规律。

二、现实镜鉴：县域文旅政绩观的两类偏差

从基层实践来看，文旅领域政绩观错位并非只有 “乱作为” 一种表现，而是呈现出 “过度有为” 与 “消极无为” 两个极端，二者都与正确政绩观背道而驰。

一类是急功近利的 “乱作为”，也是舆论关注的焦点。 一是节庆活动 “重声势、轻实效”，陷入 “活动依赖症”，动辄投入巨额财政资金追求场面热闹，活动结束后只留下宣传照片和财政票据，产业毫无沉淀，本地商户和群众获益有限；二是街区更新 “重建造、轻传承”，大拆大建、拆真建假，把原生街巷推倒重建为同质化仿古建筑，原住民流失、文化根脉断裂；三是平台公司 “重投入、轻运营”，用行政思维做市场化经营，项目决策缺乏科学论证，重资产轻现金流，导致债务规模持续攀升；四是考核评价 “重数量、轻质量”，以游客人次、总收入等总量指标为核心，倒逼基层追求短期流量爆发，忽视产业体系构建与市场主体培育。

另一类是怕担责的 “不作为”，正在成为县域文旅发展的隐形阻碍。 随着债务管控、审计监督趋严，部分区县干部产生了 “文旅项目风险高、容易出问题” 的避险心态：怕被质疑搞形象工程，就该建的公共休闲设施也不建、该办的文化活动也不办；怕担债务风险，就该整合的资源也不整合、该培育的产业也不培育；怕招商运营出问题，就干脆把项目一放了之、放任自流。这种 “躺平式” 履职，表面看是守规矩、不越线，本质上是放弃了发展责任，导致本地群众文化生活匮乏、产业转型错失窗口、就业岗位增长乏力，是另一种形式的政绩观偏差。

三、辩证施策：弹好文旅发展 “钢琴” 的五大核心机制

树立正确政绩观，不能停留在理念层面，必须转化为可操作、可考核、可监督的制度机制。针对欠发达地区县域的实际情况，应重点构建五大机制，实现 “发展有动力、用权有边界、运营有实效、风险有底线、干事有底气”。

（一）建立科学精准的项目评估机制，从源头把好政绩导向

项目决策是政绩观的第一道关口，必须建立 “事前评估、分类施策、全程追踪” 的全生命周期评价体系，从源头杜绝 “拍脑袋项目”，也为合理探索留出空间。

一是 推行 “双论证 + 四问法” 立项机制。所有财政资金参与的文旅项目，立项前必须同时开展经济效益论证和民生效益论证，并回答四个核心问题：有没有真实需求？有没有运营主体？有没有现金流或公共服务价值？失败后财政能不能承受？经济效益论证重点评估投入产出比、现金流回报、市场承载力，杜绝超越地方财力的大手笔项目；民生效益论证重点评估本地就业带动、居民文化获得感、原住民权益保障，防止 “为游客建城、与民争利”。对节庆赛事类活动，还要增加 “产业沉淀效应” 评估，明确要求活动投入必须带动本地商户增收、培育本地市场主体，否则不予立项。

二是 建立分类分级评价标准。摒弃 “一把尺子量到底” 的粗放评价，按项目属性差异化施策：公共文化类项目由财政量力保障，重点考核服务人次、群众满意度，不以盈利为导向；文旅基础设施类项目严格控制建设标准和造价，重点考核使用效率、服务覆盖范围；经营性文旅项目以市场化测算为核心，重点考核社会资本撬动比例、运营盈亏状况、就业带动人数，财政资金原则上不直接参与商业运营；准经营性项目通过财政补助、专项资金、社会资本、运营分成等方式组合解决。节庆赛事类项目重点考核市场化筹资比例、本地消费带动系数、品牌长效价值，严格控制财政直接投入规模。

三是 强化全过程预算绩效与公开机制。将绩效理念贯穿项目始终，事前设定量化绩效目标，事中开展绩效运行监控，事后实施绩效评价，评价结果与下年度资金安排直接挂钩。重大文旅项目实行公开论证、公开预算、公开运营目标、公开绩效评价，让群众知晓资金去向与实际成效。对连续两年绩效评价不合格的项目，及时止损退出，避免资金持续沉淀。

（二）构建可持续的长效运营管理机制，实现从 “造景点” 到 “育产业” 转变

正确的文旅政绩不是 “建成即完工”，而是 “运营有效、持续造血”。中西部县域尤其要扭转 “重建设、轻运营” 的惯性思维，同时也要避免 “一建完就外包、一包了之就撒手” 的极端市场化路径。

一是 坚持 “运营前置、本土适配” 理念。改变 “先建设、后招商、再运营” 的传统路径，在项目规划阶段就由区县文旅平台公司联合专业运营团队共同参与方案设计：专业团队输出商业逻辑、业态标准、运营规范，平台公司结合本地消费习惯、商户资源、社情民意进行本土化调整，确保项目既符合市场规律，又贴合县域实际。对于历史街区更新，优先采用 “微改造、精提升” 模式，不大拆大建，保留原有街巷肌理和原住民生活场景，通过业态升级、设施完善、环境整治实现渐进式提升，从根源上避免 “假古城” 质疑。

二是 把握 “活动流量” 与 “长期运营” 的辩证关系。节庆、赛事、市集不是原罪，文旅行业天然需要场景和事件点燃消费、组织客流。问题不在于办不办活动，而在于活动之后留下什么：有没有沉淀稳定客群？有没有带动住宿、餐饮、零售、交通？有没有形成可复用的 IP、线路、商户联盟和服务标准？一场活动只留下宣传照片和财政票据，就是政绩冲动；一场活动带来了商户成长、就业岗位、淡旺季调节和城市口碑，就是有效供给。要推动活动从 “一次性造势” 转向 “持续性赋能”，用活动引流、用运营留客、用产业沉淀成果。

三是 推动存量资产盘活增效。对于平台公司已形成的文旅资产，通过 “瘦身健体、提质增效” 实现良性循环。一方面清理低效无效资产，通过出租、合作、转让等方式盘活闲置场馆、闲置街区；另一方面将优质资产与专业运营团队深度合作，以轻资产赋能方式提升经营效益，逐步从 “重资产持有” 转向 “轻重结合、运营优先”。

（三）创新规范的政企协同合作模式，强化政府引领与平台支撑作用

县域文旅产业的突出短板是市场主体发育不足、产业生态尚未成型，完全依靠市场自发调节必然陷入 “低水平循环”。因此区县政府必须切实发挥引领作用，区县文旅平台要做好产业先锋与本土支撑，形成 “政府引领、国企先导、民企参与、群众共享” 的多元格局。

一是 强化政府的统筹引领职能，做到 “引领不干预、补位不越位”。县域文旅发展起步阶段，政府的核心作用不可替代：负责编制中长期发展规划，明确产业方向与空间布局，避免碎片化发展；负责统筹交通、市政、文化等公共资源，为产业发展搭建基础框架；负责制定扶持政策，优化营商环境，吸引市场主体参与；负责监管市场秩序，保障群众权益，守住发展底线。这种引领是方向上的引导、环境上的营造，而非直接干预企业具体经营，更不是代替市场做选择。政府角色应当随产业成熟度动态退坡：市场培育期当先锋，市场成长期当伙伴，市场成熟期当裁判。判断政府作为是否得当，要看它是在创造市场，还是在挤占市场；是在为社会资本铺路，还是在与社会资本争利。

二是 明确文旅平台 “四位一体” 的功能定位，做到 “先导不主导、参与不垄断”。地方文旅平台公司不能走 “全链条自营、大包大揽” 的老路，也不能当 “一租了之、撒手不管” 的甩手掌柜，而应立足县域实际，聚焦四大核心功能：

• 资源整合者：将分散的国有文旅资源（景区、场馆、文物建筑、非遗 IP 等）统一归集、统一规划、统一品牌，破解县域文旅资源 “碎片化、零散化” 的先天难题；

• 基础托底者：投资建设旅游公路、公共停车场、智慧文旅系统等公共基础设施，承担前期市场培育的公共性投入，降低中小市场主体的进入门槛；

• 运营协同者：深度参与项目招商与日常运维，牵头本地商户培育、群众关系协调、属地资源对接，与专业第三方形成能力互补，保障项目落地见效，尤其在产业培育初期要扛起招商与运维的主体责任；

• 风险缓冲者：在产业培育期承担部分市场风险，通过 “前 3 年扶持培育、后逐步优化股权” 的方式，待市场成熟后通过部分股权转让、经营权溢价出让等方式回收资金，形成滚动投入机制。

三是 构建 “平台深度参与 + 专业团队赋能” 的协同运营模式。县域文旅项目客群以本地及周边休闲消费为主，商户多为本地中小经营者，运营中涉及大量原住民沟通、基层关系协调、公共事务对接等工作，外来运营团队往往因不熟悉本地社情民意而水土不服。因此不能简单照搬大城市 “整体外包、纯市场化运营” 的模式，而要建立分工协作体系：区县文旅平台公司牵头负责本地商户招商、群众利益协调、属地资源联动、公共服务对接，扎根一线解决本土化问题；专业第三方运营团队负责输出标准化管理体系、品牌营销方案、流量运营策略，提升项目专业化水平。双方共担运营责任、共享收益分成，既发挥专业机构的能力优势，也依托本土平台解决 “接地气” 的难题，避免外来运营 “水土不服、拍屁股走人” 的风险。

四是 推行 “梯度引入、分层合作” 的市场培育路径。针对民企不愿贸然进入的困境，采用 “小切口、大纵深” 策略分步推进：起步阶段，平台公司投入少量资金打造样板工程、试点业态，验证市场可行性，形成 “小而美” 的示范效应；成长阶段，以样板项目为基础，重点招引本地及周边商户、中小创业者入驻，平台公司同步做好商户服务、运营支持，培育本土市场主体；成熟阶段，逐步引入品牌化、专业化的外部运营机构与连锁商户，推动产业提档升级。整个过程中，平台公司始终保持本土服务与协调的职能，不随外部机构进入而完全退出。

（四）健全严密有力的债务风险防控体系，筑牢合规底线

文旅项目周期长、回报慢，最容易引发债务风险和形象工程质疑，必须把纪律和规矩挺在前面，从制度上堵住风险漏洞，这也是容错纠错的前提 —— 底线清晰，才能容错有据。

一是 严守资金投向 “负面清单”。严格执行专项债券管理规定，严禁将财政资金和专项债券用于主题公园、仿古城（镇、村、街）等商业设施和形象工程项目。涉及历史文化类项目，须履行文物评估、生态评估程序，严禁以文旅名义变相搞房地产开发。财政资金主要投向具有公共属性的基础设施和公共服务，经营性项目主要依靠社会资本和市场化融资。

二是 实行项目资金 “闭环管理”。平台公司文旅项目必须做到 “项目有收益、偿债有来源、风险有隔离”。申请专项债的项目必须严格落实收益与融资自求平衡，项目收入专项用于还本付息，不得与平台公司其他债务混同。严禁平台公司为无收益的文旅项目违规举债，严禁政府违规出具担保承诺函，坚决遏制新增隐性债务。同时积极创新融资方式，通过产业基金、特许经营、EOD 模式等市场化工具，把政府的 “独角戏” 变成多元主体的 “大合唱”，在源头上分散风险。

三是 建立 “红黄蓝” 债务预警与滚动评估机制。对区县文旅类债务实行分级管控：负债率处于安全区间为蓝色，正常推进；接近警戒线为黄色，暂停新增大额项目，开展风险排查；突破警戒线为红色，全面压缩非必要投入，制定化债方案。对重资产项目设置明确止损线，如 “运营 3 年未达盈亏平衡即启动重组或转让”，避免资金无底洞式投入。项目按季度、年度复盘，达不到目标及时调整、缩小、转型或退出，不搞 “一上了之”。

（五）构建容错纠错的担当激励机制，为干事创业者撑腰

树立正确政绩观，既要划出红线、约束乱作为，也要兜住底线、保护敢担当。文旅产业探索性强、培育周期长，尤其在中西部欠发达地区，没有现成路径可照搬，很多改革尝试、创新探索不可能万无一失。如果只在前端要求干部 “积极有为”，却在后端用 “零容忍” 的标准事后追责，理性选择必然是 “多干多错、少干少错、不干不错”，最终损害的是地方发展和群众利益。

一是 明确容错边界，坚持 “三个区分开来”。严格落实 “三个区分开来” 要求，把干部在推进文旅发展中因缺乏经验、先行先试出现的失误错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把尚无明确限制的探索性试验中的失误错误，同明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。对于严格履行了 “三重一大” 决策程序、充分开展了风险评估、没有谋取私利、未造成重大损失和恶劣影响的文旅探索项目，即便短期效益不及预期、出现一定试错成本，也不予负面问责，不纳入政绩考核负面清单。

二是 规范容错程序，建立事前备案与事后认定机制。对创新性、探索性文旅项目，实行 “容错事前备案制”，由项目单位报备改革创新事项、预期目标、风险预案，纪检监察、审计、财政、文旅等部门联合出具容错备案意见，提前明确风险边界。对项目推进中出现的偏差与失误，由多部门组成联合认定组，客观评估原因、界定责任，符合容错情形的及时予以免责、澄清正名，消除干部干事创业的后顾之忧。容错不是纵容，必须与负面清单管理、科学论证程序、民主决策流程相结合，让 “敢为” 建立在 “善为” 的基础上。

三是 树立鲜明用人导向，优化政绩考核权重。在文旅工作考核中，既考核廉政底线、债务风险，也考核担当精神、发展实绩；既看有没有出问题，也看有没有干成事；既看短期流量、收入等显绩，也看本地就业增长、青年返乡创业、公共空间优化、历史文化传承、市场主体培育等潜绩。对在文旅发展中主动担当、攻坚克难、群众认可度高的干部，优先提拔使用、评优评先；对不作为、慢作为、躺平避责，导致产业长期停滞、群众诉求长期得不到解决的，严肃追责问责。通过 “奖优罚懒” 的鲜明导向，让 “敢干事、能干事、干成事” 成为文旅领域的主流，让 “躺平者” 无处安身。

四、知行合一：区县推进文旅高质量发展的实践路径

理念与机制最终要落到具体行动上。中西部欠发达地区区县发展文旅产业，应坚持 “政府引领、量力而行、民生优先、久久为功”，走出一条符合自身实际的高质量发展之路。

第一，规划先行，锚定方向不折腾。 区县政府要牵头编制县域文旅发展中长期规划，并纳入国土空间规划和国民经济发展规划，一张蓝图绘到底。规划编制要充分调研、科学论证，广泛听取群众、专家、本地商户和市场主体意见，杜绝 “拍脑袋决策”。规划一经确定就要保持严肃性和连续性，不因领导更替而随意调整，避免 “一任书记一个项目、一任县长一个思路” 的折腾式发展。这既是政府引领作用的核心体现，也是最基础的政绩。

第二，小步快跑，微更新中积大胜。 摒弃 “大拆大建、大投入大产出” 的粗放思路，走 “轻资产、微改造、迭代式发展” 道路。从群众身边的小项目做起，比如一条老街的环境整治、一个旧厂房的文创改造、一个乡村的民宿试点、一场接地气的民俗活动，投入不大但见效快、群众感受深。区县文旅平台要在这些小项目中承担起实施主体责任，边做边积累经验、培育市场、锻炼队伍，通过一个个 “小确幸” 项目积累口碑，逐步由点及面、串珠成链，最终实现整体提升。这种渐进式发展，风险可控、民生感知强，也最符合县域实际。

第三，民生导向，把获得感放在首位。 始终牢记县域文旅首先是民生工程，其次才是产业项目。城市更新、街区改造项目要优先完善市政配套、改善居住环境，让原住民愿意留下来、生活得更好；休闲公园、文化场馆等公共设施要优先面向本地居民免费或低价开放，成为群众日常休闲的好去处；乡村文旅项目要优先带动农户就业增收，让村民分享产业红利。文旅的生命力往往在本地化：一条能让居民散步消费的河岸，一组能让孩子周末参与的研学活动，一批能让农产品卖出好价的乡村线路，一个能让外来游客理解地方文化的真实场景。群众真正满意了、受益了，文旅发展才有最坚实的根基，也自然不会被质疑为形象工程。

第四，人才筑基，培育本土内生动力。 欠发达地区最大的短板是人才，最可持续的政绩是人才培养。既要柔性引进高端规划、运营、营销人才提供技术支持，更要重视本土人才培育，依托区县文旅平台，培养一批懂本地文化、懂市场运营、扎根家乡的文旅从业者、商户主理人和乡村创客。通过技能培训、创业扶持、带头人培养，让本土力量成为文旅发展的主力军，实现 “种下一片产业、带活一方人才” 的长效政绩。

结语

县域文旅高质量发展，本质上是一道关于 “度” 的辩证题。它考验的不是要不要作为，而是会不会作为 —— 能不能在政府与市场之间找准站位，在引领与放手之间把握分寸，在防风险与促发展之间守住底线，在守本真与谋创新之间坚定方向，并以容错机制为担当者托底。

善弹钢琴者，轻重有度、缓急相宜。对于中西部欠发达地区的区县干部而言，发展文旅既不能 “瞎折腾”、急功近利，也不能 “等靠要”、碌碌无为。牢固树立正确政绩观，就是既要守住合规与债务底线，坚决不搞劳民伤财的形象工程；也要扛起发展责任，主动引领、积极作为，为群众办实事、为产业谋长远。当政府引领与市场活力相得益彰，平台担当与专业赋能形成合力，风险防控与容错纠错双向发力，县域文旅就能在积极有为中保持定力，在开拓进取中行稳致远，真正打造成民心工程、幸福工程、百年工程，为县域经济高质量发展注入持久动力。